Einleitung des Disziplinarverfahrens von Amts wegen: § 17 BDG

Das Bundesverwaltungsgericht hat sich in einem Beschluss vom 18.11.08 - BVerwG 2 B 63.08 - wie folgt zu der Einleitungsverfügung und zu der Verpflichtung des Dienstvorgesetzten, ein Disziplinarverfahren einzuleiten, geäußert:

"Die wirksame Einleitung des behördlichen Disziplinarverfahrens gemäß § 17 Abs. 1 Satz 3 BDG setzt voraus, dass der Einleitungsvermerk inhaltlich eindeutig ist und dem Dienstvorgesetzten als Verfasser zugeordnet werden kann.
Der Dienstvorgesetzte hat die Dienstpflicht, das behördliche Disziplinarverfahren unverzüglich einzuleiten, sobald ihm ein Verdacht im Sinne von § 17 Abs. 1 Satz 1 BDG bekannt wird.
Die längere Untätigkeit des Dienstvorgesetzten entgegen § 17 Abs. 1 Satz 1 BDG ist regelmäßig als mildernder Umstand bei der Bemessung einer pflichtenmahnenden Disziplinarmaßnahme gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4 BDG zu berücksichtigen, wenn der Beamte über die disziplinarrechtliche Relevanz seines Verhaltens im Unklaren gelassen wurde und er bei recht­zeitiger Einleitung des behördlichen Disziplinarverfahrens voraussichtlich keine weiteren Dienstpflichtverletzungen begangen hätte."


Diese Meinung hat das Bundesverwaltungsgericht in einem Urteil vom 29.07.10 - BVerwG 2 A 4.09 -  wie folgt bekräftigt:

"Diese das Legalitätsprinzip festschreibende Bestimmung zwingt den Dienstvorgesetzten, ein Disziplinarverfahren einzu­leiten, wenn die weiteren Voraussetzungen erfüllt sind. Er hat insoweit kein Ermessen. Die Vorschrift zwingt indirekt auch zu einer Beschleunigung. Der Dienstvorgesetzte darf, wenn die Voraussetzungen zur Einleitung vorliegen, nicht abwarten und weiteres Belastungsmaterial sammeln (vgl. Beschluss vom 18.11.08 a.a.O. Rn. 13). Zwar folgt aus der Einleitungspflicht des Dienstvorgesetzten gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 BDG, dass dieser tätig werden muss, sobald er erstmals Kenntnis von dem Verdacht einer disziplinarisch relevanten Verfehlung erhält. Verstöße gegen diese Pflicht haften dem Disziplinarverfahren aber nicht als Mangel an, weil sie ihm zeitlich vorgelagert sind. Sie führen nur dann zur Unzulässigkeit des Disziplinarverfahrens gemäß § 32 Abs. 1 Nr. 4 BDG, wenn die Voraussetzungen eines Maßnahmeverbots wegen Zeitablaufs gemäß § 15 BDG gegeben sind (Beschluss vom 18.11.08 a.a.O. Rn. 15).
Verzögert der Dienstvorgesetzte die Einleitung des Disziplinarverfahrens entgegen seiner Dienstpflicht gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 BDG, so ist dies bei der Bemessung der Disziplinarmaßnahme gemäß § 13 Abs. 1 und 2 BDG zu berücksichtigen. Ein solches Verhalten kann dem Beamten als mildernder Umstand zugute kommen, wenn es für sein weiteres Fehlverhalten ursächlich war (Beschluss vom 18.11.08 a.a.O. Rn. 16)."

Pressemitteilung des Bundesverwaltungsgerichts Nr. 78/2018 vom 15.11.18

Maßnahmemilderung wegen verspäteter Einleitung des Disziplinarverfahrens und unterbliebener frühzeitiger Ahndung von Pflichtverstößen

Liegen zureichende tatsächliche Anhaltspunkte vor, die den Verdacht eines Dienstvergehens rechtfertigen, ist der Dienstherr verpflichtet, zeitnah ein Disziplinarverfahren einzuleiten. Ihn trifft die Pflicht, Dienstpflichtverletzungen gemäß dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz stufenweise durch angemessene Disziplinarmaßnahmen zu ahnden. Unterbleibt dies, ist das bei der Bemessung der Disziplinarmaßnahme mildernd zu berücksichtigen.

Mit der Disziplinarklage legte der Dienstherr der Kreisbeamtin u.a. zur Last, in der Zeit von Januar 2013 bis Januar 2015 entgegen dienstlichen Weisungen des Vorgesetzten in mindestens fünf Fällen unentschuldigt nicht zu dienstlichen Terminen erschienen zu sein, außerdem in zahlreichen Fällen dienstinterne Korrespondenz an außerhalb der Kreisverwaltung stehende Dritte weitergeleitet zu haben und sich in E-Mails in despektierlicher, illoyaler und zum Teil verächtlicher Form über Kollegen geäußert zu haben. Eingeleitet hatte der Landkreis das Disziplinarverfahren gegen die Beamtin im April 2014.

Auf die Disziplinarklage ist die Beamtin im vorinstanzlichen Verfahren aus dem Beamtenverhältnis entfernt worden. Das Oberverwaltungsgericht hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, die Beamtin habe ein innerdienstliches Dienstvergehen begangen, indem sie schuldhaft gegen ihr obliegende Dienstpflichten, insbesondere zum Erscheinen bei Dienstterminen und zum innerdienstlichen Wohlverhalten, verstoßen habe. Dadurch habe sie das Vertrauen des Dienstherrn und der Allgemeinheit unwiderruflich zerstört.

Zum 01.11.18 setzte der Dienstherr die Beamtin antragsgemäß wegen dauernder Dienstunfähigkeit vorzeitig zur Ruhe.

Das Bundesverwaltungsgericht hat auf die Revision der Beamtin die Urteile der Vorinstanzen aufgehoben und kraft eigener disziplinarer Maßnahmebemessung das monatliche Ruhegehalt der Beamtin für drei Jahre um ein Fünftel gekürzt. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Beamtin hat zwar ein schweres Dienstvergehen begangen, v.a. weil sie über einen längeren Zeitraum wiederholt dienstliche Anordnungen nicht befolgt hat (insbesondere durch das Nichterscheinen zu Terminen), aber auch weil sie darüber hinaus vielfach die Pflicht zu innerdienstlichem Wohlverhalten verletzt hat. Die disziplinare Höchstmaßnahme - bei einer Ruhestandsbeamtin die Aberkennung des Ruhegehalts - ist aber nicht gerechtfertigt. Denn mildernd ist zu berücksichtigen, dass das Disziplinarverfahren gegen die Beamtin wesentlich zu spät eingeleitet worden ist. Der Dienstherr hätte bereits nach der ersten disziplinarwürdigen Dienstpflichtverletzung das behördliche Disziplinarverfahren einleiten und auf diese mit einer eigenen Disziplinarmaßnahme oder der Erhebung der Disziplinarklage reagieren müssen. Im Streitfall wäre in Betracht gekommen, dass der Dienstherr auf die zeitlich gestreckt aufgetretenen Dienstpflichtverletzungen zunächst dem Verhältnismäßigkeitsgebot entsprechend durch niederschwellige disziplinare Maßnahmen - etwa durch Verweis nach dem unentschuldigten Nichterscheinen zu einem Diensttermin - auf die Beamtin pflichtenmahnend einwirkt.

Urteil vom 15.11.18 - BVerwG 2 C 60.17
Vorinstanzen:
OVG Münster, 3d A 641/16.O - Urteil vom 09.11.16
VG Münster, 13 K 1959/15.O - Urteil vom 18.02.16

Oberverwaltungsgericht NRW, Urteil vom 30.08.2000 - 6d A 1960/00.O -

Zu berücksichtigen ist, dass sich die Disziplinargesetze seitdem gewandelt haben.
Das Bundesverwaltungsgericht verlangt nicht mehr eine formenstreng gehaltene Einleitungsverfügung.
Man wird aber noch darüber streiten können, welche Einzelheiten enthalten sein müssen.

II.
Die Disziplinarkammer ist zutreffend davon ausgegangen, dass die Einleitungsverfügung den Anforderungen an eine hinreichende Bestimmung (Konkretisierung) des Gegenstandes des förmlichen Disziplinarverfahrens nicht genügt. ...
Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen, Beschluss vom 08.08.1990 - 2 V 6/89 -.

Die Einleitungsverfügung (§ 33 Sätze 2 bis 4 DO NRW) muss, um wirksam zu sein, u.a. den Sachverhalt, der den Verdacht von Dienstpflichtverletzungen begründet, darlegen. Das ist erforderlich, um dem Beamten rechtzeitig die Möglichkeit zu geben, sich ausreichend und sachgemäß zu verteidigen.
In der Einleitungsverfügung sind deshalb die dem Beamten gemachten Vorwürfe nach Zeit und Ort des Handelns sowie dem Umfang nach soweit, wie nach dem Aufklärungsstand möglich, zu konkretisieren.
Die Einleitungsverfügung muss mit anderen Worten den zu verfolgenden Verdacht einer Pflichtverletzung dem Sachverhalt wie auch der disziplinaren Beurteilung nach so konkret, eindeutig und substantiiert darlegen, wie es der gegebene Ermittlungsstand und der sich daraus ergebende Verdacht zulassen. Dazu gehören substantiierte Angaben über Zeit, Ort und Einzelheiten des vorzuwerfenden Verhaltens.

Diesen Anforderungen entspricht die Einleitungsverfügung nicht. Tatsächliche Vorgänge werden überhaupt nicht - weder nach Art noch Zeit noch Ort - angegeben. Dem Beamten wurde lediglich eröffnet, er stehe im dringenden Verdacht, "gegen eine Vielzahl von Strafrechtsnormen verstoßen zu haben." Diese wurden zudem nicht einmal dem Deliktscharakter nach abschließend bezeichnet. Es wurde lediglich beispielhaft darauf hingewiesen, es handele sich "auch" um Straftaten von erheblichem Gewicht (versuchte Vergewaltigung, sexuelle Nötigung, Körperverletzung, Bedrohung, Versicherungsbetrug, gefährlicher Eingriff in den Straßenverkehr).
Das genügt den Anforderungen an die Konkretisierung des Gegenstandes des förmlichen Disziplinarverfahrens nicht. Vorliegend blieb vielmehr - ähnlich wie bei der Einleitung von Vorermittlungen - weitgehend offen, welche Verdachtsmomente in tatsächlicher Hinsicht das förmliche Disziplinarverfahren mit der folgenden disziplinarischen Untersuchung zum Gegenstand haben sollte. Insoweit handelte es sich auch nicht lediglich um fehlende Einzelheiten, die sich oft erst durch die Untersuchung ergeben können.

Der in der Einleitungsverfügung zur Begründung der Aussetzung des förmlichen Disziplinarverfahrens gegebene Hinweis auf das bei der Staatsanwaltschaft gegen den Beamten laufende Ermittlungsverfahren ändert daran nichts. Es kann zwar im Einzelfall genügen, auf Vorgänge in einem Strafverfahren - z.B. die Anklageschrift oder einen Haftbefehl - oder auf den Ermittlungsbericht des Vorermittlungsführers zu verweisen, wenn sich daraus eine hinreichende Konkretisierung ergibt, wenn also für den Beamten, z.B. in Verbindung mit dem ihm bekannten Ergebnis der Vorermittlungen oder eines Strafverfahrens, klar zu erkennen ist, was ihm vorgeworfen wird.

Auch nach diesen Maßgaben ist das förmliche Disziplinarverfahren im vorliegenden Falle nicht in hinreichend konkreter Weise eingeleitet worden. Das in der Einleitungsverfügung allein angeführte staatsanwaltschaftliche Ermittlungsverfahren hatte noch keinen Stand erreicht, nach welchem hinreichend klar war, was Gegenstand des Verfahrens vor dem Strafgericht sein würde. ...

Davon abgesehen waren die Ermittlungen der Staatsanwaltschaft zum Zeitpunkt der Einleitungsverfügung noch nicht abgeschlossen. Dies erfolgte erst rund zehn Monate später durch Verfügung der Staatsanwaltschaft; ...
Danach kann von dem Ergebnis eines Strafverfahrens, auf welches nach der Berufungsschrift in der Einleitungsverfügung Bezug genommen worden sein soll, nicht die Rede sein. Als sinngemäßer Inhalt der Einleitungsverfügung ergibt sich allenfalls, dass Gegenstand des förmlichen Disziplinarverfahrens dasjenige sein sollte, was sich im Rahmen der noch laufenden staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen als Gegenstand der Anklage herausstellen werde. Das ist aber keine hinreichende Bestimmung und Eingrenzung des Sachverhalts für das förmliche Disziplinarverfahren.

Die mangelnde Bestimmtheit der Einleitungsverfügung wird weiterhin durch Folgendes verdeutlicht: In ihr waren, wie ausgeführt worden ist, "Straftaten" als Gegenstand des förmlichen Disziplinarverfahrens angegeben worden. Nachdem das Strafurteil des Landgerichts K. rechtskräftig geworden und der OKD daraufhin die Fortsetzung des förmlichen Disziplinarverfahrens angeordnet hatte, listete der Untersuchungsführer in der Ladung des Beamten zu seiner abschließenden Anhörung im Rahmen der disziplinaren Untersuchung zwar konkrete Vorwürfe auf. Diese bezogen sich jedoch nur zum Teil auf die vom Landgericht K. abgeurteilte Körperverletzung in zwei Fällen. Als Gegenstand der Untersuchung und von disziplinarischem Gewicht bezeichnete der Untersuchungsführer außerdem einen Versuch des Beamten, Frau G. K. unter Einsatz eines Messers zum Geschlechtsverkehr zu zwingen, Frau K. und Frau S. heimlich unbekleidet gefilmt zu haben, Frau K. bei einer Verkehrskontrolle kennen gelernt und mit ihr nachts zu einem gemeinsamen Kaffeetrinken zur Raststätte A. mit dem Dienst-Kfz. gefahren zu sein. Frau S. V. bei einer Verkehrskontrolle kennen gelernt und mit ihr anschließend eine Freundschaft/Partnerschaft eingegangen zu sein. Bezüglich des ersten Punktes hatte das Landgericht K. den Beamten unter dem Gesichtspunkt einer versuchten Vergewaltigung freigesprochen und unter dem Aspekt einer Bedrohung mit einem Messer das Verfahren wegen Verjährung eingestellt. Die Filmaufnahmen waren nicht Gegenstand der Anklage gewesen und wegen der beiden letzten Punkte war von vornherein nicht strafrechtlich gegen den Beamten ermittelt worden. Hiernach ist der Argumentation des Dienstherrn im Berufungsverfahren, es habe eine Identität zwischen den strafrechtlichen und den disziplinarrechtlichen Vorwürfen bestanden, und deshalb sei für den Beamten klar und eindeutig gewesen, gegen welche disziplinarrechtlichen Vorwürfe er sich verteidigen müsse, nicht zu folgen.

Die von dem Untersuchungsführer in der erwähnten Ladung des Beamten zum Schlussgehör vorgenommene Konkretisierung reicht zur Heilung des Mangels in der Einleitungsverfügung schon deshalb nicht aus, weil dem Beamten rechtzeitig die Möglichkeit gegeben werden muss, sich ausreichend und sachgemäß zu verteidigen. Das ist nicht mehr der Fall, wenn der Untersuchungsführer den Zweck der Untersuchung bereits für erreicht hält und deshalb dem Beamten Gelegenheit gibt, sich abschließend zu äußern.